截至1982年底，全国城市市内固定电话装机总量已达154万户，农村固定电话装机总量已达80万户。

起草部门在法律草案说明中对特定的宪法问题进行阐述，有助于强调法律草案的合宪性，推动相关宪法问题的讨论，揭示和消除法律草案中可能存在的宪法争议。作为立法背景资料的法律草案说明并不具有法律效力，起草部门虽然在法律草案说明中援用宪法论证法律草案的合宪性，但相关表述在审议阶段未必会得到全国人大及其常委会的认同。

[4] 参见王云清：《立法背景资料在法律解释中的功能与地位——英美的司法实践及其对中国的镜鉴》，载《法学家》2019年第1期，第72-86页。在重视法律草案说明中涉宪性、合宪性表述的基础上，应当根据作出宪法判断的主体，进一步区分宪法判断的实际效力：草案说明中由党中央对重大问题作出的宪法判断，全国人大宪法和法律委员会必须遵循。首先，在法律草案初步成形后，需要提交相关国家机关的内设机构审查。[62]如果不分具体情况，一律承认法律草案说明的拘束力，则可能妨碍法律草案审议工作的进行，也会对后续的备案审查、合宪性审查工作产生消极作用，特别是在法律草案说明大多数由行政机关提交的情况下，过于强调法律草案说明的效力，可能会动摇人大在立法工作中的主导地位。在法律草案审议过程中和未来法律的修改过程中，全国人大常委会、全国人大宪法和法律委员会不应质疑法律的合宪性问题，以确保党对立法与合宪性审查工作的领导和权威。

而如果法律草案说明中显示，法律中的有关宪法争议在立法过程中进行了模糊处理（表1中的妥协关系），则合宪性审查机关不宜在合宪性层面对相关规定进行评价，而应当通过其他途径解决相关问题。[24] 参见李样举：《论国家立法权具体化功能的宪法控制必要性——以法律冲突为视角》，载《云南大学学报（法学版）》2013年第1期，第20-22页。当前我国社会不稳定因素很多，大量的维权事件依然呈现高发态势，但作为权利救济机制的司法尚未尽善其责。

我国的宪法问题往往被认为是政治问题，政治化实施是中国宪法实施的主要方式。加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，是全面推进依宪治国的关键环节，是维护宪法权威的最后一道防线，是全面贯彻实施宪法最有效的保障手段。李飞：《努力把宪法实施和监督工作提高到新的水平》，载《求是》2018年第11期。[21]而且，对于在转型时期所采取的改革措施而言，违宪判断还可以为改革扫除法律障碍，正当化改革的措施和成果。

毋庸讳言，两种法治理念之间存在着一定程度的紧张和抵牾。回归法治功能，必须在观念上对一些关于违宪根深蒂固的误解正本清源。

从世界宪法发展的历史来看，近代宪法首先是保障个人面对国家权利不受侵犯，因此更重视保障消极性的权利。法治国家通过宪法实施监督制度这一法律机制，可以有效化解国家分裂危机、民族冲突危机、政党政治危机、地方独立危机，可以有效解决选举纠纷、政策合法性、法律冲突、行为合宪性、诉讼纠纷最终救济等矛盾和问题。（三）对话协商功能 无论从宪法理论还是制度运作的现实来看，虽然做出终局性宪法判断的合宪性审查机关只能有一个，但进行合宪性审查的主体是多元的。四、结语 法治体系是国家治理体系的骨干工程。

其次，对于怎么审，也没有法律规定的程序，更没有审查方法。还有一个价值目标，就是保障宪法所确定的基本权利。用主流的政治话语表达就是——积极稳妥地推进合宪性审查工作，要努力实现政治效果和法律效果相统一。基于这种理念，宪法规范发挥着条件规范（konditionalprogramme, conditional programme）的功能，即宪法规范为国家行为设定相应的条件，如果满足这些条件则合宪，否则违宪。

来源：《法学杂志》2021年第5期。有人大专家提出：抓紧建立健全合宪性审查机制，对合宪性审查的原则、内容、标准、程序、责任等各方面、各环节作出具体规定。

为了维护国家主权和领土完整，我国宪法规定了民主集中制原则和中央与地方关系，确认了民族区域自治制度和一国两制的制度安排。反观我国法治现状，形式法治所要求的规则之治尚未完全实现，却不得不同时面对法律规范体系正当化的课题。

毋庸讳言，如何准确把握当下中国法治的历史课题，并以此来构建基本权利的解释体系，是超越合宪性审查制度的一个重要的宪法问题。再者，由于宪法规范的开放性，宪法判断更多是一种依据原则的判断，为此需要引入大量的外部论证，[23]而这本身又与形式法治所要求的规则之治相悖。也正是因为违宪被赋予了政治和道德上的否定性评价，使其对公权力具有一定的阻吓效应。在全面推进依法治国的大背景下，推进合宪性审查工作必须立足中国法治实践，在法治功能和政治功能之间寻求平衡，在此基础上积极稳妥地推进合宪性审查各项工作。在此意义上，保障基本权利和保障合宪法律秩序这两种价值也可获得最大程度的整合。这是基于形式法治的价值取向，维护法律体系安定性的需要。

但在合宪性审查的具体实施过程中，由于缺乏专门负责宪法实施监督的工作机构，缺乏具体操作层面的工作机制和运行程序，宪法实施监督制度未能有效运作。但是在中国语境下，更需要从政治角度考量合宪性审查的制度建设。

因此，宪法判断与政治决断不同，合宪性审查是适用宪法规范对国家行为作出的法律判断，其法律效果不过是另一个法律程序的开启，比如导致特定的法律规则无效、适用其他合宪的法律规则或者法律规则在一定期限内修改等。要消除上述对合宪性审查的顾虑，在宪法理论上需要澄清对违宪以及违宪所导致的法律效果的一些误解。

就我国当下而言，计划经济体制下形成的相对集中的权力格局在许多领域仍然存在，保障不受国家侵犯的私人核心领域、完成权利保障的近代课题对于我国仍有举足轻重的意义。有的领导干部将个人权威凌驾于宪法和法律之上，无视国家法治和中央权威，滥用党和国家权力，严重破坏宪法秩序。

从国家治理的视角看，合宪性审查最重要的功能是将国家治理纳入宪法轨道，保证国家治理现代化沿着宪法规定的正确方向行进，形成系统完备、科学规范、运行有效的国家治理制度体系，使国家治理各方面的制度更加成熟、定型。[13] （一）监督功能 从政治功能来看，合宪性审查首先是一种权力的监督制约机制。一般来说，宪法是法律体系正当性的基础，违宪意味着有关国家行为丧失了宪法上的正当性，容易遭到有关国家机关的抵触，因此各国合宪性审查机关对违宪判断大多采取一种消极谨慎的态度。保障合宪法律秩序的功能定位需要合宪性审查机关承担一定的立法功能，至少是消极的立法功能。

（二）司法功能和立法功能 合宪性审查的功能定位究竟是司法性质的还是立法性质的，不同的制度模式、不同的学说看法不同。[6]将宪法作为一种客观价值秩序的目的规范，还是将宪法作为一种条件规范或界限规范，以此二者为前提可以得出合宪性审查制度下不同功能定位的选择和取舍。

[2]李飞：《努力把宪法实施和监督工作提高到新的水平》，载《求是》2018年第11期。不一定按照政治权威分配格局来确定谁进行审查，接受审查的机构也不一定就会降低政治权威性。

因此，推进合宪性审查需要重视其政治功能，需要在国家权力分配格局之下来寻求切实可行的推进策略。[8][日]芦部信喜：《宪法》（第六版），林来梵、凌维慈、龙绚丽译，清华大学出版社2018年版，第58页。

最后，也是最重要的，没有一个具有法律效力的宪法判断。从权利保障的角度看，合宪性审查的重要功能是依据宪法上的基本权利规范，为那些基本权利受到不正当的法律侵犯的公民法人提供最后的救济途径，因此其需要承担一定的司法性功能。合宪性审查的依据是具有最高法律效力的宪法，参与的主体具有广泛性，凡是负有宪法实施义务的国家机关都可能成为程序的参与者。Robert Dahl, Decision - Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy - Maker, Journal of Public Law, vol.6,1957,pp.279-295. [16]Charles L. Black Jr.,The People and the Court, NJ: Prentice - Hall, 1960,p.52,pp.66-67,cited from Bickel, The Least Dangerous Branch, Bobbs - MerillCompany, Inc(1962),p.29. [17][日]芦部信喜：《宪法诉讼理论》，有斐阁1973年版，第15页。

注释: [1]《全国人民代表大会常务委员会工作报告（1998年）》，www.npc.gov.cn，访问日期：2020年12月12日。还有的领导干部无视宪法和法律，徇私枉法，公器私用，践踏宪法原则。

相较而言，西方法治国家的合宪性审查制度大多是司法性的审查，审查机关一般独立于立法机关，主要审查立法机关立法的合宪性，因此这种模式下合宪性审查的功能定位是对准议会的大炮。我国合宪性审查制度的功能定位需在上述两种价值立场之间作出选择。

基于此，宪法判断方法的选择不可避免地遭遇形式法治和实质法治两种历史课题的兼容交错。各国合宪性审查制度的功能定位大致可以分为两类：权利保障型和宪法保障型。